Yr Arolygiaeth Gynllunio - Cymru Cyhoeddiad 6

Apeliadau dylunio a chynllunio

Cefndir

Thema barhaol mewn cyfarfodydd rhwng rheolwyr proffesiynol yr Arolygiaeth Gynllunio ac Awdurdodau Cynllunio Lleol (ACLl) yn ystod y misoedd diwethaf fu pryder yr olaf na ellir dibynnu ar Arolygwyr Cynllunio i gadarnhau penderfyniadau i wrthod rhoi caniatâd cynllunio pan ystyrir yn lleol bod gwaith dylunio yn annerbyniol.  Bwriad yr erthygl hon yw datrys y gamddealltwriaeth honno ac esbonio rôl, cefndir a hyfforddiant Arolygwyr. Mae hefyd yn dangos nad yw Arolygwyr yn gwneud polisi dylunio nac unrhyw bolisi arall a’u bod yn gweithredu yn ddiduedd, gan gydnabod y dylanwad y gall eu penderfyniadau a’u hargymhellion ei gael ar y system gynllunio.

Rydym yn dra ymwybodol bod yr agenda ddylunio yn dod yn fwyfwy pwysig i Awdurdodau Lleol a bod Hyrwyddwyr Dylunio, Adolygu Dylunio ac ymwybyddiaeth gyffredinol o bolisi a dyheadau’r Llywodraeth i wella ansawdd dylunio yn dod yn fwyfwy cyffredin.   Yn yr un modd cydnabyddir y dyheadau hynny gan y diwydiant datblygu sy’n ceisio fwyfwy i’w bodloni.

O’r dechrau, mae’n hanfodol bwysig cydnabod, er nad yw’r Arolygiaeth yn “berchen” ar bolisi dylunio ac er nad yw polisi cynllunio yn deillio ohoni, ei fod yn cael ei gefnogi’n gryf gan y sefydliad, a chan ei Harolygwyr fel gweithwyr proffesiynol, fel un o egwyddorion allweddol y fenter cynllunio a chymunedau cynaliadwy, menter sydd ynddi’i hun yn un o gonglfeini polisi’r Llywodraeth.  Mynegir y polisi hwnnw ar sawl lefel ac mewn llawer o nodiadau canllaw polisi cynllunio (PPG) a datganiadau polisi cynllunio (PPS) yn Lloegr ac yng nghyhoeddiadau sefydliadau a gynorthwyir neu a noddir gan y Llywodraeth.  Yng Nghymru mae Gweinidogion Cymru yn ystyried bod dylunio yn ei ystyr ehangach yn allweddol i’w nod o sicrhau datblygu cynaliadwy¹.  Cynigiodd dogfen ymgynghori ddiweddar Llywodraeth Cynulliad Cymru ynghylch yr ymateb cynllunio i’r newid yn yr hinsawdd² ddiffiniad ehangach newydd o ddylunio i sicrhau bod y broses ddylunio yn sicrhau bod datblygiadau yn cyfrannu at fynd i’r afael ag achosion newid yn yr hinsawdd.  Felly mae’n anochel, oherwydd ei le canolog mewn polisïau cenedlaethol, fod Arolygwyr yn gorfod rhoi cryn bwys ar ansawdd gwaith dylunio wrth ddod i’w penderfyniadau neu wrth wneud argymhellion mewn apêl (neu apêl a alwyd i mewn.)

Cyfansoddiad y sefydliad

Mae’r Arolygiaeth yn cyflogi tua 320 o Arolygwyr, y mae’r mwyafrif ohonynt yn gynllunwyr tref, er bod cryn nifer o benseiri a dylunwyr trefol hefyd.  Mae ein gwaith achos ar apeliadau yn amrywiol iawn, ac mewn nifer o fathau o achosion, yn dra arbenigol. Felly mae’n rhaid i ni sicrhau bod gennym drawstoriad eang o weithwyr proffesiynol a all wneud y gwaith hwnnw.  Yn yr un modd, anaml y cyhoeddir penderfyniadau i wrthod rhoi caniatâd cynllunio ar sail un rheswm yn unig, felly mae angen i ni sicrhau bod pob Arolygydd yn briodol gymwys a hyderus ar draws sbectrwm eang o’r materion mwyaf cyffredin a godir mewn apeliadau.  Nid yw’n synod bod dylunio yn un o’r materion hyn, yr amcangyfrifir ei fod yn codi ar ryw lefel mewn tua 40% o apeliadau.

Rôl yr Arolygydd

Gan weithio yn unol ag egwyddorion Franks, sef bod yn agored, yn deg ac yn ddiduedd, gelwir ar Arolygwyr i farnu’r achosion a gyflwynir ger eu bron gan (fel arfer) ddau gynigydd gwrthwynebol.  Mae’r set o sgiliau sydd ei hangen ar Arolygwyr yn seiliedig yn bennaf ar y gallu i ddeall ac asesu safbwyntiau a thystiolaeth groes y partïon, yn gyflym ac yn fanwl gywir heb benderfynu ar achos ymlaen llaw a heb ragfarn.  Wedyn byddant yn defnyddio’r sgiliau barnu sydd ganddynt fel Arolygwyr penodedig. 

Mae angen i’r Arolygydd fod yn dra hyddysg er mwyn dod i benderfyniad neu wneud argymhelliad cytbwys a chadarn mewn apêl gan farnu’n rhesymegol. Golyga hyn fod ansawdd y dystiolaeth yn hanfodol bwysig.   Awgrymir yn aml, am fod dylunio i ryw raddau yn oddrychol, fod penderfyniadau Arolygwyr yn tueddu i adlewyrchu barn neu hoffterau personol. Mae’n ffaith bod angen i Arolygwyr roi rhesymau clir a rhesymol dros eu penderfyniadau, gan ystyried y dystiolaeth a gyflwynwyd, ac mae’n rhaid eu barnu yn ôl ansawdd eu penderfyniadau a’r rhesymu y tu ôl iddynt.  Er bod cyfraith achosion yn nodi’n glir nad oes angen i Arolygydd fod yn arbenigwr yng nghyd-destun apeliadau unigol, mae’r Arolygiaeth bob amser yn gwerthuso’r arbenigaethau sydd eu hangen yn erbyn cymhlethdod yr achos.  Golyga hyn, er enghraifft, pan fydd dylunio yn fater canolog, y bydd yr Arolygydd penodedig yn meddu ar brofiad ym maes dylunio ar lefel sy’n briodol i gymhlethdod a natur yr achos. 

Am ein bod yn sylweddoli y bydd llawer o achosion yn cynnwys dylunio i ryw raddau neu’i gilydd mae’r Arolygiaeth wedi gweithio gyda CABE³, Comisiwn Dylunio Cymru a’r Grŵp Dylunio Trefol yn ystod y flwyddyn neu ddwy ddiwethaf i wella hyfforddiant dylunio ar gyfer pob Arolygydd.  Mae hefyd wedi hysbysu Awdurdodau y gallant fod yn hyderus y cymerir dylunio o ddifrif gan Arolygwyr.  Ar ben hynny, rydym yn gweithio’n barhaol i gynyddu dealltwriaeth pob Arolygydd o faterion dylunio, fel y gallant ffurfio barn briodol a thra hyddysg yn gyson pan fydd dylunio yn codi fel mater, ar ba lefel bynnag. 

Rydym hefyd yn gweithio gydag ysgol pensaernïaeth a chynllunio i lunio a darparu pecyn dylunio pellach, neu becyn cymorth, ar gyfer pob Arolygydd. Mae’r pecyn hwn yn ceisio sicrhau nid yn unig y deellir egwyddorion dylunio yn yr ystyr ehangach bosibl, ond y rhoddir y newyddion diweddaraf i Arolygwyr am y canllawiau deddfwriaethol a’r canllawiau arfer gorau sy’n cael eu datblygu ar y pwnc.   

Felly dylai fod yn glir bod yr Arolygiaeth yn ceisio sicrhau bod Arolygwyr yn hollol gyfarwydd â’r agenda ddylunio fythol-gynyddol fel y’i mynegir mewn polisïau cenedlaethol yng Nghymru a Lloegr a’u bod yn gymwys i ymdrin â’r agenda honno.

Rôl y cyfranogwr yn yr apêl

Mae gan Awdurdodau Cynllunio Lleol ac apelyddion rôl a dyletswydd i sicrhau bod yr Arolygydd yn cael yr holl wybodaeth berthnasol am yr achos fel y gall gyflawni ei rôl benodedig yn effeithiol.  Y rôl honno yw sicrhau, ni waeth pa weithdrefn a ddewisir, (ymchwiliad, gwrandawiad neu gynrychioliadau ysgrifenedig) fod y dystiolaeth a gyflwynir yn gyflawn, yn rhesymegol ac yn arbenigol (neu yn dra hyddysg o leiaf). 

Mewn ymateb i bryderon rhai Awdurdodau Cynllunio Lleol nad yw dylunio yn cael ei gymryd o ddifrif mewn apeliadau, rydym wedi astudio llawer o achosion.  Mewn rhai achosion gwnaed hyn ar y cyd â’r Awdurdodau dan sylw gan edrych ar y ddogfennaeth a gyflwynwyd yn yr apeliadau, yn ogystal â’r cynllun adeiledig mewn dau achos. Ymddengys fod rhai gwersi i’w dysgu, am i ddatganiadau’r Awdurdodau Cynllunio Lleol, mewn sawl achos, gael eu llunio gan swyddogion nad oeddent yn arbenigwyr a/neu am nad oedd unrhyw resymu y tu ôl iddynt.  Mae Arolygwyr yn nodi bod Awdurdodau yn aml yn dibynnu ar honiadau di-sail ac ar adrodd polisi dylunio cyffredinol, yn hytrach nag asesiadau ymarferol o’r cyd-destun a’r cynllun ac arfarniadau dylunio (er bod angen ystyried hynny wedyn yn erbyn y polisi.)
 
Ar ben hynny, er y gall fod yn hanfodol bwysig adlewyrchu neu barchu cyd-destun sefydledig neu dynnu arno mewn ardaloedd sensitif, mae’n rhaid cydnabod y ffeithiau bod (i) ardaloedd adeiledig sefydledig nad oes ganddynt gymeriad adnabyddadwy a bod (ii) technegau a deunyddiau adeiladu newydd, ynghyd ag ystyriaethau amgylcheddol yn mynnu bod adeiladau yn cael eu dylunio a’u trefnu mewn ffordd wahanol.   Y cyfan a wna llawer o Awdurdodau yw maentumio bod y dyluniad yn wahanol i’w leoliad sefydledig⁴.
 
Mewn ymateb i heriau amgylcheddol a heriau eraill sy’n dod yn fwyfwy cymhleth ac anodd, mae dylunwyr o reidrwydd yn hyrwyddo ffurfiau a chynlluniau anghyfarwydd, gan ymryddhau rhag fformatau traddodiadol a chonfensiynol.  Pan gyflwynir cynlluniau gwreiddiol a luniwyd yn dda, mae’n rhaid i’r rhai sy’n gwneud penderfyniadau, (p’un ai yn lleol neu fel Arolygwyr), ddangos eu bod wedi dod i benderfyniadau, yn cynnwys rhesymau, sy’n mynd ymhellach na nodi bod cynnig yn methu ag adlewyrchu cymeriad sefydledig yr ardal.

Pan gyflwynir achos “anghyflawn”, anargyhoeddiadol neu a ddadleuwyd yn wael gan yr ACLl ac fe’i gwrthwynebir gan achos a luniwyd yn dda gan yr apelydd nid yw’n anodd gweld p’un a allai fod drechaf.   Wrth gwrs ni olyga hynny y bydd Arolygwyr yn derbyn gwaith dylunio gwael am y rheswm syml bod yr Apelydd wedi cyflwyno ei achos yn well na’r Cyngor. Sylwedd yr achos sy’n bwysig.  Felly, os bydd yr Arolygydd o’r farn bod y dyluniad yn wael, gan gofio am bwysigrwydd canllawiau cenedlaethol ar sicrhau gwaith dylunio o safon, mae’n debygol o godi’r mater.  Dylid disgwyl i awdurdodau ac apelyddion ymdrin â’r mater ymlaen llaw. 

Mae cysondeb ymhlith Arolygwyr o ran cymhwyso polisïau dylunio a llunio barnu yn achos pryder cyffredinol arall i awdurdodau. Bernir pob achos yn ôl ei deilyngdod ac mae’n rhaid i’r penderfyniad fod yn seiliedig ar y dystiolaeth a gyflwynwyd gyda’r achos hwnnw.  Ar ben hynny, mae’n dra annhebygol y gellir cymharu unrhyw gynllun penodol (a’i amgylchiadau) yn uniongyrchol ag un arall.  Ond gellir disgwyl cysondeb o ran y lefel o ddealltwriaeth o gynigion ac achosion partïon, sy’n arwain at gysondeb o ran safon y rhesymu ym mhenderfyniadau ac ymresymu Arolygwyr. At ei gilydd bu Arolygwyr yn uchel eu parch o ran materion o’r fath a’n bwriad yw sicrhau bod y sefyllfa hon yn parhau yn yr agenda ddylunio fwyfwy amlwg.

Casgliad

Ar y naill law, gall Awdurdodau ddisgwyl gael eu cefnogi mewn apeliadau pan fo’n amlwg iddynt gynnal asesiad llawn a hyddysg o gynnig ac iddynt ddod i benderfyniad y gellir ei ategu â thystiolaeth gadarn.  Ar y llaw arall, mae Apelyddion yn haeddu cael cymeradwyaeth am gynlluniau lle y gwnaed dadansoddiad gofalus a rhesymegol o’u lleoliad a’u cyd-destun, a ysgogodd ymateb dylunio a luniwyd yn dda ac a esboniwyd yn hawdd (ac yn rhesymol). 
 
Gall Awdurdodau Lleol sy’n cefnogi gwaith dylunio da yn seiliedig ar weledigaethau a pholisïau cadarn a fynegir yn glir yn eu Cynlluniau Datblygu Lleol ac yn penderfynu ar eu ceisiadau yn unol â’r egwyddorion hynny (ac yn amodol ar wrthbwyso materion eraill) ddisgwyl yn rhesymol y cânt eu cefnogi mewn apeliadau.  Yn yr un modd, ni all Awdurdodau nad ydynt yn mabwysiadu ymagwedd o’r fath ac a wynebir gan gynlluniau a luniwyd, a ddyluniwyd ac a esboniwyd yn dda ddisgwyl bod yn y sefyllfa honno mewn apeliadau.

Ben Linscott
Rheolwr Arolygydd

 

---